【天下】为什么可以零关税?|盛洪

美中关税战升级,就像两个人企图用自残的方法迫使对方屈服。努力似乎应该朝着另一个方向。中美贸易争端一开始,张五常教授就建议中国采取零关税应对,甚至可以单边零关税。但应者廖廖,甚至很多人认为这是奇谈怪论。我觉得这是因为不理解所至。大概在大多数人的脑子里,古典重商主义理论还占据主导地位。例如,如果放弃关税,就会让外国产品长驱直入,国内企业就会失去市场,工人就会失业,最后压抑本国经济的发展。第二个担心是,如果有大量贸易逆差,金银就会外流,国内货币的供给就会减少,造成通货紧缩。

实际上,时过境迁,这两个担心都不必担心了。先讲货币。由于现代的货币已是纸币,货币供给可根据需求人为调整,当逆差导致货币外流时,国内货币当局可以通过降低基础利率或准备金率等手段增加货币供给。古典重商主义担忧的金银外流、货币供给不足的问题就不存在了。

再谈保护国内市场的问题。首先是,一国企业进入另一国市场的方式,不仅是出口产品到该国,还可以在该国直接投资。这对追逐利润的企业是互替的。所不同的是,出口产品所使用的是本国劳动力和土地,而直接投资则使用投资对象国的劳动力和土地,这会带来该国的要素收入和经济发展。这在工业化时代早期也许有些困难。因为那时不同国家之间的制度文化差异很大,在后发国家中的基础设施也很不完备。到异国直接投资的成本会很高。但现在不同了。经过近代两百多年交往与融合,不同国家民族之间的了解加深了,制度文化也互有影响和交融;基础设施也完备了许多。即使还存在很多问题,在制度结构和基础设施较为滞后的国家,还可以设立特定区域,如特区,出口加工区,经济开发区,保税区,自由贸易区,等等,模拟建立一个更适宜外国投资的小环境。如此一来,就可以大大降低外国投资的落户成本。

这说明,各国政府已经意识到了,比起重商主义的关税保护政策,引进外资更能促进本国的经济发展。外资带来了外国领先的技术和管理,不仅创造了本地的就业机会,还会购买本地的配套零部件,带来对本地的消费需求。从长期看,外资企业往往会带来技术和管理的外溢效应。即跨国母公司向本地子公司转移技术;外资企业的新技术引起本地市场的竞争,促进本地企业的研发;外资企业对关联企业的技术要求带来改进;更重要的是,外资企业还会培育本地的人力资本,他们雇用的本地人员受到技术和管理的熏陶,离职以后自己创办企业,等等。因此,国家间的竞争手段从提高关税保护本国产业,转变为吸引外资。而由于各国都认识到了这一点,现在世界上已有一百多个国家建立了4000多个自贸区,所以他们不是在简单地吸引外资,而是在与其它国家争夺外资。

一旦要竞争外资,关税的含义就全变了。在传统意义上,关税是逼迫外国企业到本国投资的手段,但这只假设单一产品被征收了高关税。如果考虑到贸易保护是全面的,则平均的高关税水平则增加了直接投资的成本。资本就是要到物美价廉的地方去投资。这意味着,除了很好的制度环境和基础设施,竞争的一个维度就是税率。在我国的特区等地区,一项重要的优惠政策就是税收减免。如在我国上世纪80年代设立的沿海经济技术开发区中,企业所得税为15%,这已经显著低于同时期35%的企业所得税,并且还有“三减两免”。而关税,实际上也是对本地内外资企业的间接征税。不仅零部件的关税实际上直接提高了成本,而且最终产品的关税也会增加投资成本和劳动力成本。因而,关税高低也影响到了一个国家或特区相对于国际资本的竞争力。降低关税以至零,也具有吸引力。例如保税区就是这样一个零关税区域,企业在此投资,不会受到该国关税的负面影响。

另一方面,随着交通通讯技术的发展,运输与通讯成本越来越低,促进了国际分工的深化,从产品层次走向零部件层次。据黄奇帆,2018年,国际贸易的70%以上都是零部件或原材料。一个最终产品的成本取决于中间产品的成本,这又在很大程度上受到关税的影响。因而,降低关税以至零,不是削弱本国的产业,而是增强本国产业的竞争优势。当然零关税还附带着有一个好处,就是“零手续”。五常教授也非常强调。不要小看“手续”问题,这实际上就是政府管制的交易费用。一旦有手续,就要设关卡,就要排队和等待,就可能有寻租行为,这就是成本。据上海自贸区的经验,在实施了“先入区,再申报”的制度以后,货物不必由海关监管车运输,每辆车货物节约了200元成本,约为物流成本的10%(王海梅,“上海自贸区对周边城市的影响和对策”,《常州大学学报》,2014年3月)。当然这还只是手续成本的一部分。

当然,最成功的实例还要数香港。五常教授零关税的现实依据,就是香港的成功。在港英时期,香港除了烟酒以外都是零关税。其它税负也都明显低于大多数其它国家和地区。如企业所得税为15%~16.5%,个人所得税不会高于15% ,物业税约为可收租金的12%。在1950~1970年代,在零关税和低税率下,加之当时劳动力成本也较低,外资大量涌入,本地资本不言而喻也被激活,在充分的资本和低成本的优势下,香港在短短一二十年的时间里,从一个转口贸易城市转变为工业城市,制造业工人从1953年的9.2万人增长为1970年的54.9万人,平均每年增长11.8%;从1960年~1970年,香港制造品出口平均每年增长15.7%(卢受采等,2004,第210页)。从1961年到1979年,香港的GDP平均每年增长约8.8%(世界银行,2010年美元不变价),堪称高速成长。这正是零关税和低税率之功。

 图1    香港经济增长率(1962~1979年)                       单位:%零关税.jpg数据来源:世界银行。

然而人们会疑惑,税负是用来提供公共物品的,零关税和其它税率过低会不会使政府融资不足,不能承担起提供充分公共服务的责任来。在这时,我们就要讲一讲租税互替的道理。所谓“租”,就是资源的稀缺性带来的价值,它是资源所有者的报酬;所谓“税”,就是公共物品的价格,它是公共物品提供者——往往是政府的成本。这两者是同源的,也是互补的。资源所有者之所以可以得到报酬,是因为他的权利得到保护;而保护是要有制度的,也要耗费成本。正是公权力机构提供了保护产权的服务,资源所有者的权利才能得到保护。公权力机构之所以能够得到税这种报酬,又是因为资源是稀缺的,它能带来稀缺性价值。土地产权与产权保护类似于一对互补产品,当一种产品的价格降低时,与之互补的产品价格就会上涨。税少了,租就会增加。

在香港,我们发现有这种租税互替的现象。当一个地方的税率显著低于其它地区时,企业就会蜂拥而至;但同时地价(租)就会上升。据统计,从1959年到1979年,香港工业用地价格上涨了132.5倍;非工业用地价格上涨了41.5倍,住宅用地价格上涨了86倍(郑德良,《现代香港经济》,中国财政经济出版社,1982,第173页)。如果一个征税者同时又是收租者,他就可以以降低税率的方式吸引企业的进驻,而在稍后一点儿的时间里获得地租或地价的丰收。香港当局扮演的正是这一角色。在香港地价飞涨的情况下,香港政府出售土地的收入也随之上涨。从1961年到1980年,香港政府的售地收入增长了103倍,平均每年增长126%。售地收入占财政收入的比重从1970年的9.5%上升为1980年的47%(郑德良,第256页,265页)。见下图。还要指出,零关税和低税率带来的好处,还会体现在物业税和利润税上。因为地价上涨,按一定税率的物业税的总量会增长;由于企业涌入,利润总量也会增加。

 图2    香港财政收入和售地收入(1970~1980年)                         单位:百万港元零关税2.jpg数据来源:郑德良,《现代香港经济》,中国财政经济出版社,1982,第256页,265页。

在这种财政结构下,香港不仅有足够的财政资源提供充分的基础设施,而且还保持了罕见的财政盈余。自1949年到1979年,只有四年是赤字(邓树雄,“香港公共财政史(1949/1950-1979/1980)”)。这说明,零关税、低税率和售地收入的财政结构并不是传统财政结构的勉强替代,而具有优越性。

有人会说,既然是租税互替,对企业有什么好处呢?实际上,零关税和低税率带来的土地价格上涨是一个过程。在最初,企业看到的信号是零关税和低税率,土地价格在企业还末涌入之前是较低的。只有当大量企业进入后,土地价格才逐渐上涨起来。但在这时,先进入的企业不仅享受了零关税、低税率和低地价的好处,还会享受企业继续涌入带来的市场规模扩大或土地增值的好处。正因如此,零关税和低税率还有一种时间激励机制,即先进入者会获得较大利益,从而吸引企业争先恐后。只有在相当长的时间以后,本地的人均收入已达到世界前列,较高的劳动力成本已使竞争优势减小,这种零关税、低税率和高地价的结构才会接近均衡。然而,二、三十年的时间已经过去了,经济在这一阶段中高速成长。

还会有人怀疑,这种香港模式是否只能适用于香港这个弹丸之地,如果放在幅员辽阔的中国大陆是否就不起作用。其实,中国的改革开放的一个很重要的举措,就是学习了香港。这就是特区或开发区制度。开发区不仅有着比较完善的基础设施和相对成熟的市场经济制度,而且企业所得税率只有15%,进口原材料、零部件和设备等为零关税。这基本上与香港类似。从上世纪80年代初设立十五个沿海经济技术开发区以来,到2018年已经增加至2543家;其中219家国家级经济技术开发区的GDP占全国的11.3%,第二产业增加值占全国的17.7%(商务部外资司开发区处,“2018年国家级经济技术开发区主要经济指标情况 ”,2019年6月4日)。到如今,中国已成为世界第二大外资流入国。应该说,经济技术开发区就是改革开放以至中国奇迹的重要推动力。这也说明,香港模式事实上在中国大陆已经进行了部分推广。

在另一方面,开发区也给当地政府带来良好的财政状况。许多有开发区的城市都有相当大部分的财政收入来自土地,被称之为“土地财政”。其规模和程度远远超出香港的水平。见下表。从2016年到2018年平均而言,其中杭州为最高,其得自土地的收入是一般财政收入的143%,在这组城市中,最老牌的开放城市深圳为最低,土地财政只占22.9%。这其中有当地政府利用政府强力从城市周边农民手里低价强夺土地以出售的因素,这显然是不对的,是对农民土地权利的侵害。所以这么过头的土地财政依赖度是有问题的。然而这并不能否定该地区地价高涨是因为开发区优惠政策导致的租税互替,即零关税和低税率带来的土地价格高涨。这正是香港模式的结果。如果地方政府尊重农民的土地产权,土地财政的收入尽管比现状少,也仍能获得相当可观的土地财政收入。

表1    土地财政依赖度城市排行榜(2016~2018)          单位:亿元

城市 2018年卖地收入 2018年土地财政依赖度 2016年土地财政依赖度 2017年土地财政依赖度 平均
杭州 2442.9 134% 155% 140% 143.0%
佛山 894 127% 100% 141% 122.7%
南京 956.9 65% 155% 136% 118.7%
济南 722.3 96% 106% 129% 110.3%
武汉 1380.8 90% 84% 111% 95.1%
郑州 1063.6 84% 69% 78% 77.0%
广州 1475.9 90% 52% 80% 74.1%
昆明 575.6 97% 36% 80% 70.9%
石家庄 454.8 89% 75% 39% 67.7%
成都 849.3 60% 34% 99% 64.5%
西安 680.6 99% 38% 53% 63.5%
常州 465.9 83% 45% 55% 61.1%
苏州 875.5 41% 85% 49% 58.4%
宁波 547.5 47% 62% 41% 50.0%
天津 1059.2 50% 48% 43% 47.1%
重庆 868.9 38% 35% 56% 43.1%
北京 1682.9 29% 17% 51% 32.4%
青岛 574.5 47% 20% 30% 32.2%
上海 1908.8 27% 26% 22% 25.0%
深圳 449.6 13% 32% 24% 22.9%

资料来源:《乐居财经》,“榜单丨中国这20城市,对土地财政最依赖!”,2019年1月15日。(https://baijiahao.baidu.com/s?id=1622717925819983737&wfr=spider&for=pc)

有人会问,以中国大陆之巨大,是否会导致中国各地区竞争较少资本的情形?实际上,我国的二千多个经济开发区已经涵盖了大部分地理位置优越的地区和城市,再开放全部地区,只是给资本更多的选择空间,从而更好地配置资本于空间之中。这会减缓个别地区过高的土地价格,而使其它相近的地区获得更多的资本。而在另一个方面,现在的情形显然是资本过剩。日本的央行基础利率持续10年只有0.1%,而存款利率自1995年以来持续低于1%。而自2016年以来,欧盟的短期利率一直为负,2019年6月为-2.345%(CEIC,European Union Short Term Interest Rate)。实际上是投资机会与地区比资本更为稀缺。在这时,采取零关税就是争夺资本的重要手段。相反提高关税,即使是作为贸易战手段来使用,也不利于本国对资本的竞争。

回过来再看零关税作为中美贸易战的策略是否可行。美国显然是中国的第一大国家市场。在中美贸易关系受挫的情况下,中国显然要扩展与其它贸易伙伴的关系。五常教授提出可先与英国签订双边零关税协定,是一个很好的建议。英国是一个贸易制度成熟的国家,有着国际示范作用。由英国可扩展到欧盟。如果中国与欧盟和英国实现对等零关税,至少会提高贸易额6个百分点。即使面对美国的加税,五常教授的建议,即单方面零关税也值得考虑。如果中国将关税降为零,也就是在降低企业成本,那些因美国加税而增加了在美国市场上的成本的企业,却会因中国零关税而抵消了部分成本。况且,零关税也是美国的贸易谈判目标。中国提出零关税建议更有可能会获得美方的呼应。如果中美、中欧和中英都能实现对等零关税,将会开启世界自由贸易的新时代。中国作为重要的推动者之一,将是功不可没。

实际上,中国与东盟国家早在2002年就建立自由贸易区逐年降低关税率, 2010年与老东盟六国关税降到零,2015年与新东盟国家实现零关税。据一些研究,关税每降低一个百分点,就会增加0.8个百分点的贸易额(王月朔,《中国-东盟自贸区关税减让效果评价》,2018)。从2005年到2016年,中国对东盟国家直接投资增长了64倍,平均每年增长41.4%(根据《中国对外直接投资统计公报》数据计算)。这正说明降低关税以至零促进了外国直接投资,也就促进了本国的经济发展。这些自由贸易区的经验已经足以支撑全面实现对等零关税的选择。另一方面,自2013年上海自贸试验区成立以来,中国已经设立了11个自贸试验区。据商务部《中国自由贸易试验区发展报告(2019)》,到2018年底,自贸区占国土面积2%,吸引了12%的外资,创造了12%的进出口。与此同时,政府有意识地总结简化和便利贸易的经验,并在全国复制推广。这验证了零税率的功效,同时也积累了零手续的经验。全面零关税只是一步之遥。

人类的最大悲剧莫过于坚持对自己有害的作法,却还认为有利。记得凯恩斯曾经说过,“生活在现实中的人,通常自认为能够完全免除于知识的影响,其实往往都还是某些已故经济学家的奴隶。”我们今天在面对零关税问题时,这种情形可能又重新出现。许多人还是古典重商主义的奴隶,他们互相进行着伤害自己的博弈。尽管香港和中国大陆的实践已经验证了新模式的有效性,但除了五常教授提出了新理论的假说,经济学界还是相当滞后,还没有成熟的新理论出现,以致人们似乎只能做“已故经济学家的奴隶”。然而,鲜活的事实应该给人们带来比理论更强的冲击,更能影响人们的决策,从而不会在中美贸易战中坚持对自己不利的谈判条件。既然如此,我们要做的,就不是在已故经济学家理论下进行计算,而是摆脱那个“奴隶”身份。

                                                                2019年8月20日于五木书斋                                                                                                                      2019年8月27日首发于《金时中文网》

作者: flourish378

经济学家,儒家。

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