【改革】中国政府行政部门配置资源的效率与公正研究(摘要)|盛洪

盛按:中国大陆进一步改革的重点,显然是政府行政部门。由于缺少有效监督,缺少法治的约束,行政部门不仅效率低下,且由于它们的干预使财富分配更为不公。这个在2015年底完成的报告,对教育、医疗和土地配置等领域进行了深入研究和分析,证实了这一判断。现在行政部门的这一问题不仅没有解决,反而更加严重,已经不是多少隐蔽地从国民财富中分割更大的份额,而不时表现为直接地侵夺企业和公民财产。当局提出的“将权力关进笼子”,“对违法行政的政府官员进行追究和惩罚”的口号,到现在更像是一纸空言。为强调这一问题,再发此报告的“摘要”。

中国政府行政部门配置资源的效率与公正研究(摘要)

2015年12月29日

盛洪 钱璞

在当下中国的情境中,存在行政部门独大的现象。在这种情况下,政府配置资源就已经偏离了在标准的公共选择程序下配置资源的形式,而是依行政部门的意志而配置资源,具有行政部门自身的倾向性。

本报告要研究的领域有三个:教育,医疗,与土地。这三个领域都是有部分公共性质的私人物品,因此应以市场制度为配置资源的基本制度,辅以非市场的制度,包括政府制度,来克服市场失灵部分。

在中国,政府结构还存在缺陷,行政部门对资源配置的规模和行为缺少立法机关的界定和约束,也缺少司法机构对行政部门的制约,所以行政部门对资源配置的领域.规模和行为会大大超出应有的范围。

行政部门配置资源的优点在于:(1)对资源有较强的当下动员能力;(2)可集中全社会资源实现某一重大单一目标;(3)可将有限的政府资源用于对市场失灵的弥补,以实现市场与政府的良性互动等。

行政部门资源配置的缺点在于:(1)缺少分散的、在具体交易环节中产生的信息,也缺少处理这些信息的能力;(2)行政部门配置资源没有市场信号,所以也就没有由市场信号带来的激励;(3)科层制结构的特点使得上级机关在资源配置方面有优先权,能够选择更好的资源和更多地配置资源;(4)集中决策,这意味着行政部门配置资源更缺乏民众的视角,更不考虑具体的细节;(5)行政部门内部的规则,是下级服从上级的命令与服从的关系;(6)领导最“聪明”,限制了行政部门充分利用内部的智力资源作出更好决策的可能性;(7)单一目标的考核机制会以损害社会其它目标为代价;(8)视野较短,期待短期见效,带来配置的无效率;(9)缺少纠错机制。

在我国现实中,行政部门配置资源的方式有直接的和间接的。直接的方式包括由行政部门自己直接配置资源,或通过国有企业配置资源;间接的方式包括对产业进入设置管制;对价格进行管制等。

行政部门配置资源的恰当范围,就是公共物品.准公共物品和对市场失灵的补救,那么,当行政部门超出这一范围去配置资源,就会带来效率损失。这是因为,在市场能够发挥作用的地方采取行政方式配置资源,必然会偏离市场均衡状态,一旦如此,就会产生效率损失。

罗尔斯的第一正义原则是说,每个人最大的平等的自由;第二正义原则是说,如果可以接受一些不平等,就是要向弱势群体倾斜的不平等。我们将遵循罗尔斯这两个正义原则,作为对行政部门配置资源的公正性的基础性评价原则。

行政部门利用财政资源直接配置资源的公正性评价标准:

(1)一般而言,公正的财政资源分配应是平等分配,因而财政资源分配的基尼系数应是零。如果实在无法实现财政资源平等分配,可以容忍较小的基尼系数,如,0.1,然而要强调的是,这种不公平的财政资源分配应遵循罗尔斯第二正义原则,即要向收入最差的人群倾斜。其限度,应是这种倾斜不应改变现有的收入结构,即最穷的人的补贴不应使其总收入超过次穷的人的总收入。

(2)合理的进入管制一般只包括两个方面,一是在自然垄断情形下,一是为了保证从业者的从业资格。在其它情形下的进入管制,都会无端造成竞争的减缓和供给的减少,使消费者不能享受供给竞争带来的好处,和供给充裕带来的低价和便利。所以,这种进入管制本身就不公平。

(3)在对自然垄断、强寡头垄断的价格管制中,如果偏离了平均成本定价、复合成本定价(两部制定价)或拉姆齐定价原则时,如上述分析,高于或低于都会带来消费者的损失,尤其是低收入家庭或弱势群体的损失。

(4)对产品管制的公平性评价就在于,它是否减少了信息不对称,以及是否减少了对消费者的损害。

在我国,教育服务,医疗服务和土地资源基本上是由行政部门配置,或其资源配置间接地受到行政部门行为的影响。在教育和医疗部门,行政部门配置资源的主要方式,一是通过各种行政管制,包括进入管制、价格管制、人员管制等控制社会资源在医疗领域的配置。二是通过行业政策、财政政策在行业体系内根据等级、所有制性质等进行资源分配。

行政部门配置土地资源的主要方式包括:土地行政部门通过制定规划,限定用途;垄断土地一级市场;对用地指标实行计划配额管制;对配置土地实行双轨制等。

研究表明,教育、医疗和土地领域的供给与需求在总量上是失衡的。在教育领域供不应求,中等教育的总入学率为81%;高等教育的总入学率仅为25.9%。

    在医疗领域严重供不应求,1978~2012年期间可比需求增长了3500%时,全国的医院数目仅增加了137%,执业(助理)医师增长167%。

在土地领域,自2004年至2013年,我国城镇人口平均每年增长3.4%,城市建成区面积平均每年增长5.2%;后者比前者要快53%。存在土地的严重浪费。

研究表明,土地资源的配置结构是扭曲的。由于对工业用地价格的管制以及地区间争夺投资的竞争,导致工业地价相对于商业服务用地和住宅用地的价格严重偏低,进而使工业用地面积一方面挤占了农业用地,另一方面又挤占了建设用地中的商业服务和住宅用地。

主要依赖于划拨的公共用地,包括政府用地,因支付的成本更低,导致更多地占用甚至浪费。也从另一个方面挤占了农业用地和商业服务与住宅用地。

在住宅用地中,又有约1/4的土地用于保障房,最后使得进入市场的住宅和商业服务用地占建设用地的比例不到30%,甚至不到25%,反过来使商业服务和住宅用地的价格严重偏高。

研究也表明,这三个部门的资源配置更为不公正;本来财政资源是人为地配置,应该在个人间平等分配,如果实在需要容忍一定程度的不平等,也应是向弱势人群倾斜;然而,在我国,这三个部门,尤其是教育服务和医疗服务的财政资源分配却向富者和有权势者倾斜。

在地区分布上,资源更向行政权力中心倾斜。将各省市211学校数量比上本省市人口数量,比例最高的是北京1.11所/百万人,其次是上海0.38所/百万人,最低是河南省0.016所/百万人,北京是河南的的69倍。

录取机会也是一种教育资源的分配方式。2012年,北京.天津和上海的“一本录取机会比”是5.2,4.7,4.2。也就是说,它们的考生被一本院校录取的机会是最低录取率的四川考生的5.2倍,4.7倍和4.2倍。

2012年全国高等教育毛入学率30%;北京已超过60%,贵州仅为25.5%。

2012年人均拥有三级医院数量最多的是北京,每百万人有2.5家三级医院。最低的是河南和安徽和河北,每百万人拥有的三级医院数量为0.59。北京每百万人拥有执业医师3374人,是最低的西藏自治区的3.6倍。

和城市相比,农村人均拥有的医疗资源,包括卫生技术人员.执业(助理)医师约为城市的一半的水平。护士差距更大,约是城市水平的30%。

在用人均收入进行修正以剔除各省间人均收入差距以后,各省的生均财政补贴仍有非常较大差异,并且明显地向行政中心倾斜。我们根据罗尔斯第二正义原则,经过技术性设计,用“相对损益指数”对这一现象进行描述。下两图是从小学到高校的财政补贴相对损益指数。在其中我们看到,北京、上海和天津处于“极不公正地获益”的位置上。

省市间小学和初中教育财政资金配置的相对损益指数

省市间普通高中和高等学校财政资金配置的相对损益指数

按照本报告的评价标准,小学.初中和高中财政分配体系的公正性是“差”,且小学不公正程度最显著。高等教育的财政分配体系的公正性为“中”。

按人均获得的财政医疗补助,北京为人均921元,最低的是河南,人均103元。

北京.上海和天津这三个收入最高的地区,在医疗人均财政补贴方面占据了最优越的位置。北京和上海是在这个财政分配体系中的“极不公正获益”者,而河南、河北、江西、贵州、黑龙江等省则是“不公正受损”者。

这个医疗领域的财政分配体系的不公正性指数为0.413,其公正性是“差”。

多年来,我国医疗卫生财政投入大多投向城市,而农村医疗卫生财政投入较少。从人均医疗卫生财政投入来看,城市人均医疗卫生财政投入一直是农村医疗卫生财政投入的3到4倍。

在上述教育资源在地区间分配向行政中心倾斜的基础上,在同一地区的不同人群之间,也明显存在着资源分配的不公正。据一些研究,高阶层(高级和中级管理人员、技术人员)比中阶层和低阶层(工人、农民、下岗、失业.家务)更多地享有城市重点中学的优质教育资源。在接受高等教育机会上,国家与社会管理者,经理,私营企业主.专业技术人员阶层的辈出率(社会阶层子女在大学生中的比例与该阶层人口在同一社会全体职业人口中所占比例之比)约为平均数的2~6倍,高低阶层的辈出率的最大差距为14倍。

医疗资源在不同群体间配置的差异体现在医疗保障制度上。党政机关及事业单位人员享受公费医疗,费用由财政支付,其他人员则参加各种形式的医疗保险,由本人和单位支付保险费用。据原国家卫生部副部长殷大奎,用于医疗的财政资金中,80%用在850 万党政官员身上。

2012年全国公共财政支出中用于医疗保障支出为3657亿元。从保障的程度上,公务员人均1142元;农村医疗救助对象人均169元;次之是城镇居民,人均213元。

在职公务员和退休公务员在各群体的收入排序上名列前茅,但医疗费用的负担率先却是最低的。如北京的在职公务员住院费用的负担率是8~10%,而在职职工则为36~43%,农民则高达30~80%。

在地方政府以强势征地,而农民无权拒绝的制度下,失地农民不仅没有得到合理补偿,也没有得到稳定的工作岗位。从1996年到2012年,约有6492万农村人口失去土地。因补偿款仅占土地市场价值的2~10%,且再就业困难,失地农民的生活境况普遍下降。

1998年的住房制度改革后,行政部门强调经济适用房的发展,并规定“在一定时期内”中央党政机关可以统一建设经济适用房,并向官员们提供。各级党政机关也上行下效。按温家宝提出新建3600万套保障房.其中有60%向党政官员和国企员工提供的保守估计,有约4.86万亿的财富被以“保障房”名义转移给决定这个政策的阶层。

在这种制度化的配置无效和不公正的情况下,人们就通过各种形式,如高考移民,小产权房,进入大城市就医,塞红包等,进行资源配置的纠错,然而这类行为大多又受到行政部门的打压。因此,在这三个部门,还存在着很严重的资源的剩余错置。

在宪法层次,明确教育服务,医疗服务和土地资源主要应由市场制度配置资源,行政部门如要介入或管制,必须说明理由,并经立法机关批准。行政部门配置资源的行为要受到立法机关的约束和监督,动用财政资金的配置,必须要遵守罗尔斯第二正义原则,如违反这一原则,应可问责。

作者: flourish378

经济学家,儒家。

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